财政的弹性

原标题:财政的弹性

经济观察网 记者 杜涛 财政部数据显示,今年前两月全国税收收入31175亿元,同比下降11.2%,疫情对财政收入的影响在2月份明显显现,当月全国财政收入同比下降21.4%。分行业看,住宿餐饮、居民服务、交通运输等行业受疫情影响较大,税收收入分别下降55.1%、41.6%、37.3%,房地产业、建筑业、批发零售业、制造业等行业税收收入同样降幅明显。

疫情对经济的冲击越来越重,其影响在财政数据有着更直接的体现。为应对疫情带来的经济压力,国家采取多种方式促进经济恢复,特别是在宏观政策方面,货币和财政政策协同发力。

积极财政政策更加积极有为。4月14日的国务院常务会议指出,在减税降费方面,采取对小微企业和个体工商户减免增值税、提高部分产品出口退税率、延长交通运输和餐饮住宿等企业亏损结转年限、阶段性减免企业社保费、缓缴住房公积金、免收收费公路通行费、降低企业用电用气价格等措施,加上去年减税降费政策翘尾,这些可为企业减负1.6万亿元。下一步,要在扩大实施前期有效政策基础上,多措并举加大积极财政政策实施力度,并抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债。

积极财政,即扩张性财政政策,主要体现在减税与发债两方面。从2020年的表现可以看出,扩大赤字、扩大专项债,发行特别国债,短期内有针对性的减税政策也在加强。

但最重要的一环,则是财政的压力承受能力。

除去部分发达地区,地方财政的弹性空间并不是很大,这里的地方主要是指县区。

地方财政收入主要来源有本级税收、非税收入、土地出让收入、转移支付、融资平台借款。

一般情况下,上级的专项转移支付和均衡性转移支付与本级的税收的比例会在1:1以上,即转移支付占比可能会更多,这也意味着地方政府的本级收入能力有限。

地方财政在事权与支出责任的问题犹存。以公检法为例,以前由县里保障,后来变成省里管辖,在事权转走的背后是财力一起被上级划走,表面上事权少了,但是财力也没了,对于县区这一级政府来说,很难说减轻了负担。其次,虽然现在一些地级市不再“雁过拔毛”,但是依然会通过其他方式来获得财力,比如让县里上缴财力。

县区财力紧张的问题已经有所表现,比如最近几年某些县区已经开始在上级财政挂账。

此外,此前几年地方政府融了不少非标产品,利息高,时间短,这些产品对于地方政府来说是很大的负担,最近这几年从上到下,都在尽力化解这部分的债务。但由于非标资金没有指定用途,没有监管,对地方政府的使用有着极大的便利,若是经济复苏变慢,财政收支压力持续加大,非标极有可能会再次兴起。

地方财力如此紧张的情况下,能够谋划的只能是卖地收入和发债,但是对于县区这一级来说,一般债和专项债都是总额控制,就算是2020年比较多的专项债 ,到了县区,也是相对有限。

向上级要钱也是一条通道,但是除非是大的项目通过补助类的转移支付外,到县里规模能够过亿的资金很少。

土地收入方面,财政部的数据显示,1-2月国有土地使用权出让收入6725亿元,同比下降16.4%,国有土地使用权出让收入相关支出8052亿元,同比下降40.5%。

对于地方政府来说,另一个收入是税务追缴,越是经济下行,财政压力加大的时候,越有可能发生。但是追缴行为有利有弊。利是,暂时缓解收入困境,弊是,营商环境、政府信用会受影响。

这些都是地方政府自有财力在发生变化的信号。若是财政收支压力持续加大,一个很重要的问题会显现出来:之前依托地方财力操作的很多经济行为或许都会被影响。这种现象有可能会从县级城市开始,逐渐反馈出来,比如当初操作PPP,EPC,只要是有涉及政府补贴或者可行性缺口的支出的项目,都有可能出现问题。

地方财政的财力比较紧张的时候,中央政府的空间也在变小。2019年,全国一般公共预算支出238874亿元,同比增长8.1%。其中,中央一般公共预算本级支出35115亿元,同比增长6%;地方一般公共预算支出203759亿元,同比增长8.5%。

3.5万亿的中央支出中,某些特定支出就要一万多亿,这些也就是中央要负担的事权与支出责任,还有其他较大的支出项目比如科教、债务付息等等。

据笔者了解,中央财政现在对于一般性支出一直在压缩。不过,中央财政的收入来源,相比地方更多,除了传统四本账外,还有一些特殊的,比如烟草、汇金等等。

从2月的收入来看,中央财政的收入也不是很乐观,近期从一些地方公布的3月收入数据来看, 3月的收入可能也不是很乐观,因为很多税收收入都是共享税。

除去税收,中央财政还有从中国烟草和汇金收缴的一次性收入,这也是中央财政弹性的一部分空间。另外,还有一笔资金,就是存量资金,这是财政部门能够比较快投入使用的资金。

最后一个比较大的空间,就是发债,无论是一般债、特别国债或专项债。从赤字来看,维持在3%还是比较合适的,既表达了积极财政的意愿,又在一个安全稳定界限之内。

我们需要重点关注的是专项债,2019年专项债额度为2.15万亿,2020年的增幅应该要比2019年的增幅绝对额度要大,所以,我们可以预估的是2020年的专项债可能会有非常大的增幅,也许4万亿只是一个预计的起点。

但是,专项债的效果如何?对于政府投资的拉动效果影响几何?都是值得探讨的问题。

有一系列的问题尚待厘清,比如专项债的项目能否真的自负盈亏?其次,专项债是地方政府的资金还是中央政府的资金?再次,专项债一刀切的投入那些指定行业和领域,地方政府是否真的需要?

对于特别国债,市场间的讨论很多,许多专家都建议将其用作刺激消费的手段,一些专家和媒体将两次特别国债之外的长期建设国债视为特别国债,我们是否可以认为这也是一个信号,特别国债有可能会是基建的国债?

此时,中央和地方财政压力都比较大,三公支出在这些年的压缩下,已经没有太大的压缩空间,应该压缩的是项目资金。

对于地方政府来说,保证“三保”,稳定当地社会经济的发展,需要上级部门在政策上的放松。特别是当其需要债务资金来稳定支出的时候,其经济建设职能,就需要对PPP之类的模式放松。

现阶段重要的任务是找到一个既可以减少地方财政支出,又可以推动投资,促进地方经济发展的方式,这种方式可以是PPP、特许经营或者其他类别,无论方式如何,效果才是最重要的。

在宏观上,如何能够稳预期,政策导向将是一个最明显的信号。相比继续扩大债务资金投入,不如吸引社会资本进入,降低财政压力,此时监管部门应该做的是事中和事后的监管,而非前门的开与华夏智能网关。返回搜狐,查看更多

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